기획보도
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최근 일본 도쿄 후생노동성 앞에서 노동자들이 해고철회를 요구하며 시위를 벌이고 있다.
일본 복지의 길과 교훈 한겨레사회정책연구소 정책리포트
경기침체·사회안전망 미비 빈곤·실업·워킹푸어 악순환
가족 등 모든 인연도 끊겨 민주당 보편복지 시도 휘청
한국과 일본은 다르면서도 의외로 닮은 점이 많다. 특히 1960년대 이래 한국은 국가정책의 두 핵심 축인 경제와 복지에서 일본을 쫓았다. 하지만 이웃나라 경제대국은 더는 우리의 목표가 아니다. 저부담·저복지의 일본 복지체제는 오늘날 기능부전에 빠졌고, 경제는 도무지 살아날 줄 모른다. 여기에 새로 집권한 민주당 정부의 복지개혁조차 좌초 일보 직전이다. 일본 복지체제의 변화는 새 복지의 길을 찾는 한국에 적잖은 교훈과 시사점을 준다.

도카시 마시다카(32)는 피끓는 젊은이다. 최근 일본 도쿄의 한 시민단체 사무실에서 만났다. 그는 그곳에서 노숙자를 위한 상담과 주거 마련 등의 일을 한다. 하지만 몇년 전만 해도 그도 노숙자였다. 이른바 ‘청년 노숙자’ 중 한사람이었다. 노숙자 이전에 그는 ‘프리터족’이었다. 홋카이도에서 청운의 꿈을 안고 도쿄로 온 그가 할 수 있는 유일한 일은 편의점 ‘알바’ 외에는 거의 없었다. 도카시는 이 대목에서 “있으나 마나 한 존재였다”며 당시를 돌이켰다. 그러나 그마저도 오래 할 수는 없었다. 급기야 노숙자로 전락해 이곳저곳 떠돌다, 지금 소속돼 있는 단체의 도움에 힘입어 자신과 같은 노숙자들을 돕는 일을 하게 됐다. “이 일을 통해 작은 보람을 느낀다”는 도카시는 “그렇지만 언제까지나 이렇게 살 수만은 없다”는 것을 안다. “노숙자 생활 이래 가족과도 완전히 연을 끊었다”는 그는 다시 가족을 찾을 생각도 없다. 장래 계획은? “없다”는 짧은 답이 돌아왔다.

도카시의 삶과 이력에는 빈곤과 실업, 워킹푸어의 악순환 등으로 고통받는 일본 청년의 고단한 현주소가 고스란히 담겨 있다. 도카시는 그나마 나은 편이다. 적잖은 일본의 젊은이들은 자신을 스스로 ‘하류사회’로 밀어넣는다. 하류사회는 ‘삶에 대한 의욕이 극도로 낮은 젊은이들의 세계’를 가리킨다. 보통 프리터와, 때로는 숫제 학교에도 가지 않고 구직도 않는 ‘니트’(NEET, Not in Education, Employment or Training)로 생을 영위한다. 일본 후생노동성은 2008년 기준으로 프리터족은 170만명, 니트족은 64만명으로 추산한다. 한때 세계 제2의 경제대국, ‘1억 총중류(중산층)사회’로 불리던 일본이다. 하지만 일본 언론은 수년 전부터 ‘격차사회’란 조어를 만들더니, 이제는 ‘무연(無緣)사회’란 상징어로 격차사회의 극단을 드러내 보인다. 무연사회란 가족, 친척, 고향, 직장, 지역사회 등과의 모든 인연이 끊어짐을 뜻한다. 해마다 홀로 죽는 이들이 3만2천명에 이른다는 사실이 무연사회의 모습이다. 무연사회는 비단 고령의 노인들에 해당되는 게 아니다. 청년의 빈곤화가 급속도로 확산되면서 젊은이들에게까지 이어지고 있다. 앞서 만난 청년 도카시도 가족과 인연을 끊은 지가 10년이 넘었다고 담담히 말했다.

이런 상황은 오랜 경기침체 탓이기도 하지만 사회안전망의 기능 상실과도 무관하지 않다. 과거 일본인들은 고교와 대학을 졸업하고 직장에 들어가기만 하면 종신고용과 연공임금, 기업복지의 혜택을 받았다. 웬만한 복지는 기업이 해결했고 가족이 이를 뒷받침하는 구조였다. 1961년 ‘국민개보험, 개연금 시대’가 확립되는 등 정부의 복지시스템은 일찍이 마련됐지만, 저복지·저부담을 기초로 했고, 주로 여성·고령자 등 취약계층에 선별적으로 한정됐다. 일본 복지체제는 곧 ‘낮은 공적 사회지출, 사회보험 중심의 복지정책, 가족의 과도한 복지부담’을 특징으로 한다. 이는 곧 한국 복지체제의 특징이기도 하다.

2009년 8월 중의원 총선 결과, 자민당의 반세기 장기집권이 마침내 종지부를 찍었다. 이른바 ‘55년 체제’(자민당에 의한 장기집권을 가능하게 한 정치 구조)의 종언이다. 어린이수당 도입 등 공약을 통해 집권한 민주당 정부는 새로운 복지패러다임을 제창했다. 국민을 ‘안심’시키기 위해, ‘발본적’ 사회보장 개혁을 하겠다며, 유럽식 모델에 가까운 보편주의적 복지로의 개혁방향을 제시한 것이다. 민주당 정부는 실제 자신들이 공약한 대로 어린이수당 도입 등 아동복지는 물론, 연금, 의료, 빈곤 등 기존의 생활보장체계의 일대 혁신을 꾀하는 사회보장 전반의 개혁에 나섰다. 하지만 2010년 사회보장 재원 마련을 위한 소비세 인상을 내걸고 치른 참의선 선거에서의 패배와, 이어 올 3월 동일본 대지진이란 큰 암초를 맞아 휘청거리더니, 마침내 지난 8월 초엔 간판 정책인 어린이수당의 철회를 결정하는 상황에까지 이르렀다. 어린이수당의 철회는 민주당 정부의 복지패러다임이 큰 위기를 맞았음을 뜻한다. 오랜 경제침체, 저출산·고령화, 낮은 복지지출 등을 특징으로 하는 일본 복지자본주의의 오늘의 모습은 한국의 가까운 미래일지 모른다.

도쿄/글·사진 이창곤 한겨레사회정책연구소장


제때 해야 할 복지투자 놓치면 경제도 놓친다

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(클릭하면 확대)
우리나라에 주는 시사점

저출산·고령화 방치하다 노동력 감소해 경제 약화

복지 앞세워 집권한 민주당 재원대책 부실해 실패 자초

일본 사회와 복지체제의 변화는 한국에 적잖은 교훈을 준다.

많은 전문가들이 앞다투어 지적하는 일본의 시사점은 저출산·고령화 대책, 사회서비스 확충 등 복지에 대한 투자를 적시에 하지 못했을 경우, 복지도 경제도 다 놓칠 수 있다는 것이다. 적절한 복지투자로 경제와 복지의 선순환 구조를 마련해야 지속가능한 성장과 복지의 기반을 구축할 수 있다는 지적이기도 하다.

“1980년대 저출산·고령화가 가파르게 이뤄질 때 당시 경제성장도 아주 좋았다. 그때 저출산 및 고령화 등 복지 분야에 투자를 했어야 했는데 그렇게 하질 못했다. 이것이 일본 실패의 큰 원천이다.”(다케가와 쇼고 도쿄대 교수·사회정책). 다케가와 교수는 “적시에 복지투자를 안 하다 보니, 이후 (경제에) 거품이 생기고, 거품이 생긴 뒤로는 뒤늦게 복지에 투자를 하더라도 아주 비싸게 치러야 했다”고 덧붙였다.

오사와 마리 도쿄대 교수(경제학)도 일본 복지자본주의의 침체 원인 중 하나로 저출산 대책 등 복지투자의 부족을 들었다. “일본은 지금 일하면 일할수록 빈곤해지고, 세금과 사회보장이 되레 빈곤을 조장하는 상황이 됐다. 역사적으로는 1989년 ‘1.57(합계출산율) 쇼크’가 발생했을 때 (정부가)거의 아무것도 하질 않았다는 점이 문제였다. 오늘의 일본은 그 결과다.” 오사와 교수의 결론도 지난 시기 적시에 복지투자를 안 한 까닭에 복지도 경제도 다 놓쳤다는 것이다.

일본은 경제 대국 가운데 저출산·고령화 현상이 가장 빠르게 이뤄진 나라다. 1950~60년대 3.65에 이르던 합계출산율(15~49살 출산 가능 여성이 일생 동안 낳을 수 있는 자녀 수)은 70년대 2.0대로 급락했다, 급기야 80~90년대에 이르러 1.75~1.54대로 떨어졌다. 2010년 현재 이 비율은 1.4다. 고령화의 속도도 가팔라, 일본인들의 평균연령은 1970년 31살에서 97년 40살을 거쳐 2020년엔 46살로 예측된다. 현재 1억2700만명의 인구는 40년 뒤엔 9000만명 이하로 떨어질 전망이다. 인구감소는 곧 노동력 감소로 이어져 일본의 노동력은 이대로라면 2050년에는 1950년 수준으로 되돌아가는 5000만명으로 떨어질 것으로 보인다.

“노동력이 이처럼 역 유(U)자형을 보인 나라는 선진국 어디에도 없다. 이를 메워줄 대체인력인 여성, 노인, 외국인 어느 것 하나 여의치 못하다. 일본 문제의 핵심은 복지포퓰리즘이 아니라 열악한 복지와 보수적 문화다.”(이정우 경북대 교수) “일본의 경제는 내수 중심인데, 문제는 내수가 계속 위축돼 경제가 안 돌아간다는 것이다. 핵심적 이유 중 하나가 복지문제다. 복지가 안 돼 있기 때문에 심지어 (정부가) 내수를 촉진하기 위해 돈을 풀어도 (시민들이) 안 쓰는 상황이다. 미래가 불안하기 때문이다. 돈을 안 쓰니 경제가 돌아가지 않는다.”(신광영 중앙대 교수)

특히 일본의 전문가들은 ‘한국이 일본과 같은 상황에 빠지지 않으려면’ 더 늦기 전에 사회안전망을 튼실하게 만드는 데 힘을 쏟아야 하며, 특히 저출산·고령화 대책에 사회적 총력을 기울여야 할 것을 권고했다. “한국 사회도 저출산 고령화 등 복지문제가 심각하다. 이대로 가다간 큰 낭패를 볼 것이다. 복지를 통해 출산율을 높이고 내수를 돌게 해야 한다.”(다케가와 교수) “한국이 반면교사로 삼아야 할 것은 싼(저부담·저복지) 복지국가는 결국 사적 지출이 늘어나, 사회적 비용이 더 많이 든다는 사실이다. 일본이 강하고 깊은 국내 시장을 만들지 못한 원인은 올바른 세금정책, 올바른 사회보장제도를 만들지 못했기 때문이다. 복지와 성장은 교환관계가 아니다. 동반성장이어야 한다.”(오사와 교수)

일본이 우리에게 주는 또다른 교훈은 복지를 위한 철저하고 정교한 재원 대책 마련이다. 일본의 복지시스템은 오랜 기간 경제성장과 기업에 의해 이뤄졌다. 복지 분야에 대한 투자가 거의 없으니 별도의 재원 대책 고민 또한 깊지 못했고, 그래도 큰 문제는 없었다. 하지만 90년대 말 이래 비정규직이 늘고, 빈곤과 양극화 현상이 심화하면서 사정이 달라졌다. 저부담·저복지를 기조로 해온 자민당 정부가 끌고 온 기존 복지시스템은 ‘기능부전’에 빠졌고, 급기야 자민당은 어린이수당 등 보편적 복지 정책을 앞세운 민주당에 정권을 내놓아야 했다.

‘콘크리트에서 사람으로’란 구호가 상징하듯 민주당은 복지 공약을 앞세우며 집권에는 성공했으나 문제는 공약 이행과 이를 위한 재원이었다. 민주당은 앞서 선거 과정에서 어린이수당 도입, 최저보장연금 실시 등 양육·장애인·고용·연금·의료 분야에서 숱한 대국민 약속을 했다. 그러면서도 “정권을 잡으면 재원은 얼마든지 조달가능하다”(오자와 이치로 전 민주당 대표)며 재원 대책에 대해서는 매우 안이한 태도를 보였다. 특히 민주당은 매니페스토(예산과 일정을 갖춘 선거공약)를 실현할 구체적 방법으로 증세 없는 ‘낭비사업의 재편’을 전면에 내걸었다. 일본인들은 부담 없는 복지혜택에 솔깃했다.

하지만 집권 뒤 민주당의 낭비사업 재편 결과는 초라했다. 기대만큼의 ‘돈’을 확보할 수 없었다. 이런 배경에는 관료사회의 반발과 정치적 리더십의 부족도 한몫했다. 하지만 재정상황에 대한 충분한 고려가 부족한 점이 더 컸다는 게 전문가들의 대체적인 지적이다. 민주당은 집권과 함께 엄청난 재정적자와 1000조엔에 가까운 국가부채를 원천적으로 떠안아야 했다. 그 원인은 “자민당 정권이 실상 불경기 타개를 명목으로 도로, 댐, 교량 건설의 국가재정을 마구잡이로 남발하는 이른바 ‘토건포퓰리즘’ 정책과 감세 정책을 펼쳐 온 때문”(이정우 경북대 교수)이었지만, 민주당의 매니페스토는 이런 현실을 충분히 반영하지 않고 이뤄졌다. 급기야 민주당 정부는 ‘증세’ 카드를 들 수밖에 없었다. 지난해 7월 참의원 선거에서 소비세 인상을 국민들에게 호소한 것이다. 그러나 결과는 참담한 패배로 나타났고, 민주당 스스로 정국을 끌어갈 수 없는 정치적 상황으로 이어졌다. 설상가상으로 대지진까지 발생해 엄청난 피해복구 예산을 확보해야 했다. 지난 7월 간 나오토 총리가 정책공약이 잘못됐다고 사과하고 8월에는 어린이수당을 철회하게 된 배경에는 무엇보다도 이런 재정적·정치적 상황이 있기 때문이었다.

일본의 재정상황과 한국의 그것은 다르기에 등치시켜 해석하는 것은 잘못된 해석을 낳을 수 있다. 왜냐하면 한국은 재정건전성(국내총생산(GDP) 대비 3.3%)과 국가부채(국내총생산 대비 26.8%) 등에서 일본에 비해서는 아직 양호한 편이다.(재정건전성을 의미하는 국내총생산 대비 재정수지 흑자 규모는 경제협력개발기구(OECD) 평균이 -3.5%이며, 오이시디 평균 정부부채는 2008년 기준 국내총생산 대비 26.8%이다.) 무엇보다도 한국은 복지지출이 선진국과 비교해 너무나 낮은데다, 그 확대와 새로운 설계가 시급한 상황이다. 그럼에도 일본의 교훈을 간과할 수 없다. 치밀한 재원 방안을 통해 실현가능하면서 지속가능한 정책대안을 마련해야 한다는 점이다.

끝으로 일본의 재정적자 원인을 두고 복지포퓰리즘 운운하며 복지를 원인으로 지목하는 국내 일각의 주장이 있다. 하지만 이는 ‘번지수가 한참 틀렸다’. “민주당이 집권한 것은 최근의 일이며, 일본 경제의 장기침체는 과잉복지가 아니라, 거꾸로 취약한 복지”(이정우 교수) 때문이다. 실제, 일본의 재정적자 비율(국내총생산 대비 정부채무 비율)은 1999년에 100%를 웃돌았고, 일본 민주당이 보편적 복지를 말하기 이전인 2008년도에 이미 180%에 가까운 수준이었다. 이창곤 한겨레사회정책연구소장 goni@hani.co.kr


인터뷰 다케가와 쇼고 도쿄대 교수

“복지정책, 정치적 이용 말고개별제도 아닌 종합논의를”

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다케가와 쇼고(55) 도쿄대 교수

다케가와 쇼고(55·사진) 도쿄대 교수는 일본의 대표적인 복지국가 연구자다. 한국 복지에 대한 이해도 깊다.

그는 민주당 정부 이후 일본 복지의 길에 대해, “2009년 정권교체 전후를 통해 일본은 유럽 복지국가로 가려는 방향성이 있었지만, 지금은 어느 쪽으로 갈지 알 수 없게 됐다”고 말했다. 어린이수당 도입이 이뤄질 때만 해도 그는 민주당 정부의 복지개혁에 대한 기대가 컸다고 한다. 그러나 해당 정책이 단 1년을 넘기지 못하고 철회되면서 기대는 큰 실망으로 바뀌었다. 그는 이런 움직임을 “일본 사회정책의 후퇴”와 “선별주의의 부활”이라고 평가했다.

민주당 정부의 철회 이유에 대해서는 재정적자 상황보다 정치적 성격이 크다는 시각을 보였다. “직접적인 이유는 민주당이 적자국채법안을 국회에서 통과시키기 위해 자민당과 공명당의 요구에 응할 수밖에 없게 된 것이다. 지난해 참의원 선거 결과, 민주당은 참의원 의석의 과반수를 유지하지 못하게 되었고, 자민당과 공명당의 동의를 얻지 못하면 법률을 통과시킬 수 없는 상황으로 몰리게 되었다.” 야당 등 반민주당 정치세력의 끊임없는 반발과 방해작업이 큰 요인이었다는 것이다.

다케가와 교수는 일본 복지체제의 가장 근본적인 문제는 경제사회적 변화에 대한 조세와 사회보장 제도의 기능 상실로 꼽았다. “글로벌화에 의한 노동시장의 유연화로 노동과 가족의 개인화가 진행되고 있음에도 불구하고 조세와 사회보장이 여기에 대응하지 못하고 있다.”

복지논쟁이 격렬한 한국에 대한 조언과 관련해, 그는 “정책은 패키지로 생각하지 않으면 의미가 없다. 일본처럼 하나의 제도만을 중점적으로 평가하는 것이 아니라 종합적인 논의를 진행시켜야 한다”고 권고했다. 다케가와 교수와의 인터뷰는 지난 15일의 전자우편과 두차례의 직접 만남을 통해 이뤄졌다. 이창곤 한겨레사회정책연구소장

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일본 도쿄 우에노공원 노숙자들이 교회에서 제공하는 무료급식을 받기 위해 기다리고 있다. 도쿄/류우종 기자 wjryu@hani.co.kr



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