HERI 뉴스
1980년대말 시작 신자유주의 농정
농가들에 규모화·전문화 강요
소수 빼면 소득 불안정 시달려
농업 위기와 함께 양극화 불러

농촌기본소득 땐 생태적 농업 가능
도시민의 농촌 이주 계기도 제공
협업·협력 방식 농업 조직화 병행
사회서비스 확충도 함께 추진돼야

귀농·귀촌에 대한 관심이 뜨겁지만 농촌 지역 경제는 여전히 어렵다. 지난 14일 제주 서귀포시 하논분화구에서 한 농민이 모내기를 하고 있다. 연합뉴스
귀농·귀촌에 대한 관심이 뜨겁지만 농촌 지역 경제는 여전히 어렵다. 지난 14일 제주 서귀포시 하논분화구에서 한 농민이 모내기를 하고 있다. 연합뉴스

너무나도 당연한 이야기지만 농촌에도 사람이 살고 있다. 언젠부턴가 언론을 통해 익숙한 ‘오도이촌(五都二村, 일주일에 5일은 도시에서, 이틀은 농촌에서 사는 것)’의 삶이나 귀농·귀촌에 대한 이야기 속에도 농촌에서의 삶에 대한 기대가 담겨 있다. 하지만 우리나라에서 살아가는 대부분의 사람들, 특히 생계를 짊어져야 할 나이에 도달한 사람이라면 농촌에서 일하며 살아가는 일이 쉽지 않다고 생각할 것이다. 농촌을 일터, 삶터, 쉼터의 공간이라고 이야기하는데 사람들은 ‘농촌에서 쉬는 삶’은 선호하지만 ‘농촌에서 일하는 삶’은 별로 원하지 않는다. 이렇게 되기까지 1960년대 후반부터 1990년대까지 30여 년이라는 상당히 짧은 시간이 소요되었고 가장 핵심적인 요인은 바로 정부의 농업정책이었다고 할 수 있다. 정부가 주도하는 수출주도형 경제성장이 시작된 이후 농업은 다른 산업을 위해 값싼 먹거리를 생산하는 수단이 되었고, 농촌은 도시의 성장을 위해 사람을 내보내고 때로는 도시에 두고 싶지 않은 시설과 오염을 수용하는 공간이 되었다.

경제성장만을 생각할 뿐 농업·농촌·농민의 지속가능성에는 관심이 없었던 정부 농정의 결정판은 1980년대 말부터 시작된 농산물 수입개방을 전제로 농업의 경쟁력 강화를 지상목표로 하는 신자유주의 농정이었다. 정부는 영세한 농가의 규모가 경쟁력 부족의 유일한 원인인 것처럼 규정하고 농가들에 규모화·전문화만이 살길이라고 강조, 아니 사실상 강요했다. 쌀전업농 10만호 육성, 6ha 이상 쌀전업농 7만호 육성 등의 구호가 이와 같은 정부 농정의 방향성을 분명하게 보여준다. 그렇다면 젊고 경쟁력 있는 소수의 농민이 규모화를 하고 나머지 농업에서 퇴출된 사람들은 어떻게 생계를 유지했을까? 도시로 가서 일자리를 구할 수 있는 사람들은 또다시 도시로 향했지만 그렇지 않은 사람들은 농촌에서 다른 일을 찾아야 했다. 정부는 농공단지 정책 등을 통해 재촌탈농(在村脫農)을 유도했으나 그 결과는 소득의 불안정 속에 매년 농사와 다른 일자리를 번갈아 오가며 생계를 걱정하는 절반에 가까운 겸업농의 위태로운 삶이었다. 이제 농사 규모 2.0ha 미만의 농가는 생산한 농산물을 팔아서 얻는 농업소득으로는 1년 생활에 필요한 가계비를 절반도 충당하지 못하는 것이 현실이다(2019년 농가경제조사 결과).

신자유주의 농정의 결과로서 농업·농민의 위기와 함께 양극화의 문제를 짚어볼 필요가 있다. 그리고 이 양극화의 근원에는 규모화·전문화를 경쟁력 강화의 절대적 기준으로 삼아 농업정책 지원을 대농에 집중한 정부의 농정 방향이 자리하고 있다. 특히 애초 우루과이라운드 협상과 세계무역기구(WTO) 가입을 두고 정부와 농민단체·시민사회단체 간의 극렬한 대립 과정에서 타협점으로 도출된 ‘WTO이행특별법’에 근거를 두고 추진되었던 현금 소득지지 정책으로서 직불금 제도를 꼽을 수 있다. 전면적인 수입개방을 앞두고 가격지지 정책을 소득지지 정책으로 전환하면서 직불제를 도입하는 것을 두고 정부와 농민단체 및 농업계의 입장은 달랐다.

정부는 소농의 소득을 우선 고려해야 한다는 농민단체의 주장에도 불구하고, 경영이양직불제부터 논농업직불제의 상한에 대한 지속적인 상향조정 및 폐지에 이르기까지 단순한 소득지지 정책이 아니라 전업농(특히 쌀 전업농)의 규모화와 소득안정을 위한 정책수단으로 활용했다. 결국 정부의 방향대로 직불제가 추진되면서 직불제 내에서 양극화가 심화되었다. 2015년 직불금 지급 기준으로 상위 20% 농가가 전체 쌀 직불금 1조367억원의 63%인 6466억원을, 하위 20% 농가는 전체 직불금의 3%인 290억원을 수령했다(2016년 국회조사 결과). 결국 직불제는 농가소득 지지를 위한 보편적 현금지원이 아니라, 상층에 집중된 선별 지원이 되었고 상당한 예산 규모에도 농업의 지속가능성을 위한 충분한 역할을 하지 못했다. 이러한 결과는 면적에 비례한 지원이 아니라 사람을 중심으로 정책을 설계할 필요성을 제기한다.


지금 농촌사회의 지속가능성 위기를 보여주는 여러 가지 통계들이 이와 같은 정부 농정의 실패를 그대로 보여준다. 전체 농가인구에서 65살 이상 고령인구 비율이 46.6%에 달하게 된 급속한 고령화(2019년 농림어업조사 결과), 8.4%에 불과한 승계 가구원 및 청년 농업 승계자 농가 비율(2019년 농어업인 등에 대한 복지 실태조사 결과), 그리고 1.3%에 불과한 경영주 연령이 40살 미만 청년 농가 비율(2015년 농림어업총조사 결과) 등이 그렇다. 농촌은 농업 활동이 중핵을 이루지만 농업 외의 다양한 경제활동을 통해 삶을 영위하는 사람들이 함께 살아가는 공간이다. 때문에 농업의 지속가능성과 농촌의 지속가능성은 함께 고려되어야 한다.

이러한 측면에서 농촌기본소득의 구상은 새로운 가능성을 제시하고 있다. 기존의 정부 농정이 농업 활동을 지원하는 정책과 정주 공간으로서의 농촌개발을 위한 정책으로 나뉘어 추진되었다면 농촌기본소득은 두 가지의 방향성을 통합적으로 고려하는 정책으로서 기능할 수 있다. 농업 활동을 통해 삶을 영위하든, 비농업 활동을 통해 살아가든 농촌이 지속가능하고 인간다운 삶을 살 수 있는 공간이 되도록 최소한의 소득을 보장하는 것이다.

농촌기본소득 정책을 통해 크게 두 가지의 사회적 효과를 기대할 수 있다. 첫째, 농업 활동을 보다 생태적으로 할 수 있는 기회를 제공한다. 정부가 경제성장을 지상의 목표로 삼은 이후 우리 농업의 목표는 오로지 생산성 향상에 있었다. 이러한 경제적 목표와 압박이 녹색혁명과 백색혁명(시설농사 하우스 비닐이 하얗게 보이는 것을 일컬음)으로 대표되는 고투입 농업의 발전으로 이어졌다. 이와 같은 방식의 생산성 향상은 농업·농촌의 생태 파괴를 초래했을 뿐만 아니라 농가의 입장에서도 농자재 투입 의존성 증가로 인한 경제적 압박 문제를 가져왔다. 농가의 입장에서 농촌기본소득은 생산량의 증가를 통해 부족한 소득을 메워보려는 기존의 농사 방식을 투입재에 대한 의존 탈피와 적정 생산으로 전환하는 계기가 될 수 있다.

둘째, 농촌에서 살아가기가 좀 더 나아지면서 도시민의 농촌으로의 이주의 계기를 제공할 수 있다. 우리는 코로나 19로 인한 팬데믹을 겪으면서 인간의 과도한 경제성장 추구가 생태계에 대한 압력으로 작용하고 질병으로 인한 재단도 발생할 수 있다는 것을 체험하고 깨달았다. 이러한 측면에서 밀집된 도시에서의 삶을 벗어나려는 욕구, 그리고 일방적인 자연 착취가 아니라 자연과 공생하는 관계 맺기에 대한 요구도 늘어나고 있다. 농촌으로의 이주는 이와 같은 욕구 충족의 중요한 경로가 될 수 있다. 농촌기본소득의 역할로 지속가능한 농업 활동과 농촌에서의 삶의 가능성이 높아진다면 그것 자체가 생태사회로의 전환의 일부이며, 기후위기에 대한 대응이 될 수도 있다.

하지만 농촌기본소득이 제공할 수 있는 이러한 사회적 효과는 현 시점에서는 상상력에 불과하다. 농업 활동이 생산성 향상 지상주의, 정부 농정의 측면에서 생산주의 농정의 틀에서 벗어나려면 농촌기본소득 외에도 여러 가지 농정 변화가 필요하다. 처음부터 농촌기본소득으로 충분한 농가소득을 보장할 수는 없으니 농산물 가격의 보장도 필요하고, 기존의 규모화·전문화 방향을 대체할 협업·협력 방식의 농업 조직화도 병행되어야 한다. 또 도시민들이 농촌으로 이주하기 위해서는 소득적 측면만이 아니라 생활에 필요한 기초적인 시설과 사회서비스의 확충도 함께 추진되어야 한다. 이러한 정책적 변화를 통해 농촌기본소득이 보편적 기본소득으로 확대될 때 도시와 농촌에서의 삶의 격차가 상당히 줄어들어야 한다. 농촌기본소득의 현실화를 위해 풀어야 할 문제가 많지만 어쨌든 이와 같은 사회적 관점의 전환이 필요하며, 이를 통해 정책의 변화도 견인할 수 있다. 이러한 변화의 상상력을 제공하는 농촌기본소득에 대한 논쟁과 사회적 합의의 과정을 기대해 본다.

송원규 농업농민정책연구소 녀름 부소장
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