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2. ‘회전문’ 메커니즘의 기초 토대
세계 다른 국가의 싱크탱크와 비교하면 미국 싱크탱크의 ‘회전문’ 은 특징적이고 일정한 틀을 갖추고 있으며 그 영향력 또한 매우 크다. ‘회전문’ 매커니즘 형성의 배경에는 다음의 몇 가지 중요한 요인이 있다. 독특한 정치문화, 개방적인 정치체제, 각 분야의 독립성이다.
1) 정치문화가 이룬 사상적 기초
‘회전문’이 미국에서 나타나고 발전하며 정치과정에서 중요한 작용을 하게 된 이유는 미국의 독특한 정치문화와 직접적인 관련이 있다. 미국 정치문화의 핵심요소는 개인주의, 자유주의, 사회책임의식과 정부를 믿지 않는 사상(견해)이다. 이런 요소가 미국 국민의 의식 형태를 만들었고 미국 싱크탱크의 ‘회전문’ 현상에 사상과 문화 상의 기초를 마련하여 추진력을 갖게 하였다.
미국 정치문화의 핵심 요소는 개인주의, 자유주의, 사회책임의식과 정부를 믿지 않는 사상(견해)이다. 어떤 관점에서 보면 개인주의와 자유주의는 일맥상통한다. 개인주의와 자유주의는 미국 정치 문화의 기본 특징일 뿐 아니라 미국의 분권 정치제체를 확립한 사상적 근원이기도하다. 미국 정치문화에서 개인의 투쟁과 창의성을 숭상하고 개인이 적극적으로 의사를 표명하도록 북돋우며 개인이 언론의 자유를 갖도록 보호하는 이런 정치문화가 미국 싱크탱크의 ‘회전문’ 현상을 낳도록 민주 사회 의식과 여론 환경을 조성하였다.
이러한 사회 의식과 여론 환경 하에 각종 관점이 자유롭게 표현될 수 있으며 현 정부에 새로운 정책을 건의 하거나 기존의 정책을 비판할 수도 있는 것이다. 또한, 많은 싱크탱크는 여론 시장에서 자유롭게 경쟁하고 변론할 수 있어 이는 새로운 여론을 조성하는 데 유리하고 여론의 영향력을 확산시키는 데에도 유리하게 작용한다.
참여적 정치문화는 미국 싱크탱크의 ‘회전문’ 현상의 기초가 된다. 정치학자 알몬드(Gabriel A. Almond)는 정치문화 유형을 향리형, 신민형, 참여형 세가지로 분류하였다. 향리형 정치문화는 정책 결정에 참여하는 현상이 근본적으로 존재하지 않으며 절대 다수의 구성원은 정부가 하는 일에 관심이 없다. 신민형 정치문화에서는 사회 구성원이 정치 체계와 과정에 존재 하지만 참여자로서의 의식이 결여되어 있어 본질적으로는 피동적인 종속 대상일 뿐이다. 참여형 정치문화에서는 사회 구성원이 높은 정치의식을 가지고 있으며 많은 정보를 이해하고 전체적인 정치 체계에서 의식적인 주체적 참여자로서의 명확한 자각을 하고 있어 정부 정책결정에 영향을 미치고자 하는 적극적인 관심이 있다.
미국은 전형적인 참여형 정치문화에 속한다. [6] 이런 참여형 정치문화로 인해 미국의 지식인과 기업가, 사회 구성원들은 정치에 관심을 가지고 참여하게 되며 싱크탱크의 창의적 정신을 통해 정부의 정책제정 능력과 수준을 높이기를 바라고 있다. 참여형 정치문화는 지식 계층과 사회 각계 계층이 적극적으로 ‘회전문’을 통해 사상과 정책이 더 나은 결합을 이루도록 한다.
2) 정치체제가 제공한 회전 공간
미국 정치 체제의 기본 특징은 삼권분립과 권리의 견제와 균형이다. 이 제도적 구조는 권리의 분산과 정책결정 매커니즘의 공개성과 개방성을 이루었다. 분권과 견제 및 균형의 정치 체제와 느슨한 정당 제도는 ‘회전문’이 작동할 수 있는 거대한 공간을 만들어 주었고 동시에 이런 권리의 분산과 견제 및 균형은 정부 정책결정이 싱크탱크의 지적 역량에 의지하도록 하였다.
미국 건국의 아버지(헌법제정자)들은 정부의 권력 남용을 방지하기 위해 개인과 소수자의 권리를 보장하려 헌법의 형식으로 삼권분립과 상호 견제 및 균형의 정치제도를 세웠다. 삼권분립은 중앙 정부 내 평등하며 상호 독립적인 입법, 행정, 사법이라는 3대 기관을 세운 것을 말한다. 그 중, 입법권은 국회에, 행정권은 대통령에, 사법권은 각 연방법원에 속한다. 입법기관은 법률 제정을, 행정기관은 법률 집행과 시행을, 사법기관은 법률 해석을 각각 담당한다. 3개 부문은 서로 평등하고 상호 독립적이며 상호 견제 및 균형 하에 있다. 이러한 상호 견제 및 균형의 삼각구도에서 가장 중요한 것은 국회와 대통령 간의 견제와 균형의 관계이다.
공공정책에서 국회와 대통령은 동등한 의제권과 표결권을 갖는다. 국회는 입법권으로 국가 예산과 재정권을 좌우하고 국가 고위직 공무원을 임명 또는 사면하고 대통령에게 행정 감독의 권리를 맡도록하며 대통령에 대해 강력한 견제 및 균형 능력을 갖고 있다. 대통령은 국회에 필요한 입법 건의을 제출하고 입법 과정에 영향력을 행사하고 국회에서 통과한 법안에 대해 부결권을 갖고 국회와 견제 및 균형의 대립을 이룬다. 이런 큰 구조적 차원에서 뿐 아니라 작게 보아도, 행정 당국 내부이든 국회 내부이든 권리는 나뉘어져있다. 국회에서 상원과 하원은 입법 상 각각 독립권을 갖고 있고 이 외에도 많은 위원회와 각 분과위원회에도 정책결정권이 있다. 행정부에는 강력한 권한을 가진 많은 기구가 있고 매 부서마다 각각의 정책 방향이 있다. 이런 ‘분권’과 ‘견제 및 균형’은 정치제도가 권리의 분산과 정책결정 매커니즘의 공개성과 개방성을 갖도록 하며 싱크탱크는 ‘회전문’으로 필요한 공간과 기회를 제공한다.
국회와 행정부서는 서로 종속되어 있지 않고 경쟁하면서 광범위하고 복잡한 국제문제의 정보와 자료를 다루며, 국회와 행정부서 사이에서 다른 의견이 나오는 경우도 많다. 정책결정의 전문화와 과학화를 위해서 정책 주도권과 대중의 지지를 얻어야 하며, 정부와 국회 모두 전문적인 기구와 독립적인 정책 통로를 가지고 이런 정보를 종합적으로 분석하고 정리하려고 한다. 정부는 독립적 정책 정보와 전문적 정책 인재에 대해 큰 수요가 있어 ‘회전문’이 돌아갈 수 있고 미국 싱크탱크는 충분한 공간을 확보하고 여론 영향력을 발휘할 수 있는 것이다.
이외에도, 미국 정당과 다른 국가의 정당에는 현저한 차이점이 있다. 바로 조직의 분산, 권력의 분산 그리고 견고한 양당제이다. 미국의 양대 정당인 민주당과 공화당은 전국적 범위의 정당이지만 중앙의 리더십이 이끌거나 하나의 통일된 권력 중심이 없으며 어느 누구에게나 열려 있어서 유권자들도 때에 따라서 그 지지 입장을 바꾼다. 양대 정당의 각계 조직은 모두 각각의 권력중심, 상호 독립성과 자치를 바탕으로 독자적으로 움직인다.
미국의 느슨한 정당제도의 가장 중대한 결과는 정당 내부에 형식을 갖춘 정책 연구 ‘조수’가 없는 것이다. 따라서 정치조직으로서 정책발전 방면에 큰 역할을 수행할 수 없고 싱크탱크가 마침 이런 공백을 채우면서 인재나 아이디어를 제공하여 미국 정부의 가장 큰 도움이 된 것이다. 미국에서 민주당과 공화당은 선거를 통해 돌아가면서 정권을 잡는다. 기타 다른 소수당은 이런 견고한 양대 정당의 지위에 어떤 충격도 가하지 못한다. 미국 정당의 이런 상황은 싱크탱크 학자와 정부 관료 사이에 ‘회전문’을 만들었으며 체제 내부에 가장 직접적인 추진력을 제공하였다.
3) 독립성이 담보한 계속적인 운행
미국 싱크탱크가 ‘회전문’ 매커니즘이라는 세계 각국의 싱크탱크 중 가장 독특한 현상을 이루며 이를 기반으로 정책제정에 막대한 영향력을 행사할 수 있는 이유는 적절한 정치문화의 토대 및 정치 체제와 함께 싱크탱크의 독립성과 밀접한 관계가 있다. 미국 싱크탱크의 대부분은 자신을 비당파, 비정부의 독립 정책연구기구라고 말한다. 미국 싱크탱크의 독립성은 사상적 독립과 자금적 독립 및 정치적 독립을 포함한다. 이러한 각 방면의 독립성으로 인해 싱크탱크는 창의적인 아이디어를 가지고 우수한 인재를 양성할 수 있으며 나아가 싱크탱크와 정부 사이의 ‘회전문’이 계속 돌아갈 수 있는 것이다.
소위 사상의 독립은 싱크탱크 전문가들이 가진 연구의 독립성을 말하며 학자가 개방적인 사유를 통해 연구 프로젝트를 진행하고 사실에 입각한 객관적 분석을 통해 결론을 도출하도록 한다. 연구의 독립성은 싱크탱크 연구생산물의 높은 질과 창의성을 보증하며 따라서 정부는 계속해서 싱크탱크를 필요로하게 된다. 사상의 독립성을 보장하기 위해 미국 싱크탱크는 연구원을 핵심으로 하여 기구를 세운다. 일반적으로는 정책연구와 행정관리 두 부분으로 나누어 조직하여 정책연구가 핵심이며 행정 관리 서비스는 정책연구를 위해 지원한다. 자금의 독립성은 싱크탱크가 재단, 기업, 개인 후원, 정부 협력 프로젝트로부터 자금을 받아도 싱크탱크의 연구는 자금 출처에 영향을 받지 않는다는 점을 의미한다.
미국 싱크탱크는 영리를 목적으로 하지 않는 사회조직이며 대부분 기업화되어 운영되며 상업화 관리를 전면적으로 시행한다. 자금의 출처는 미국 싱크탱크 연구 과제와 방향 선정을 직접 결정하고 영향을 미치는데 싱크탱크는 자금 후원을 받을 때 자신의 연구 과정과 결론이 자금 출처의 영향을 받지 않기를 강구한다. 그러나 피할 수 없는 사실은 이런 재정 지원이 사상의 방향에 크고 작은 영향을 주기 마련인 점이다. 재정적 독립성을 담보하기 위해 미국 싱크탱크는 자금의 출처가 다양한 공공 후원과 개인 기부을 포함하여 최대한 다원화된 상태를 유지하려 한다. 정치의 독립성은 미국 싱크탱크가 정당으로부터 독립적인 것과 연구과정 중 객관성과 독립성을 따르며 다른 어떤 당파의 정치나 이익에 영향을 받지 않는 것을 의미한다. 바로 이 점에 대해 많은 싱크탱크 연구자들은 그렇게 여기지 않는다. 싱크탱크 연구 경향과 관점이 보수주의, 자유주의 혹은 중립으로 늘 나뉘며 이에 근거하여 싱크탱크와 정당의 관계를 판단한다.
예를 들면 헤리티지재단과 미국기업연구소가 공화당 진영으로, 브루킹스는 민주당 진영으로 본다. 이는 미국 정치의 전통적인 편견에서 근거하므로 미국 싱크탱크가 어떤 구체적 문제의 연구에 대해 완전히 객관적이고 중립적인 사상을 갖기는 어렵다. 사실상 대다수의 미국 싱크탱크는 자신의 연구성과가 어떤 당파의 관념에 따라 영향을 받지 않도록 노력하며 객관성과 독립성을 이러가려고 한다. 한편으로 미국 싱크탱크는 자신의 연구성과의 독립성과 높은 수준을 유지하려고 노력하며 또 다른 한편으로는 싱크탱크의 다양성이 서로 다른 관점과 주장을 이끌어 일정한 정도내에서 이런 정치적 편견이 불러온 손실을 보완하려고 한다.
물론 미국 싱크탱크의 독립성에는 한계가 있다. 정치, 경제, 문화적 토대를 벗어나서 존재할 수 없는 것이다. 각 싱크탱크는 구체적 연구 문제에 대해 각기 다른 경향과 편견을 가지고 있기 마련이다. 순수한 객관성과 독립성은 미국 싱크탱크의 준칙이라기 보다는 신화나 이상에 지나지 않는다고 하는 편이 낫다. 그러나 미국 싱크탱크의 독립성 자체를 이러한 이유로 부정할 수는 없다. [7]
- 2009년 7월 베이징에서 열린 세계 싱크탱크 정상회의. 중국국제경제교류중심 제공
3. 중국 싱크탱크의 발전
정보 기술의 발전과 세계화가 끊임없이 빨리 진행되면서 세계 각국이 직면한 국내 정치와 외교문제는 더욱 복잡해지고 있다. 따라서 정책 결정자는 정부체계 밖의 싱크탱크에서 정책적 지지를 찾게 된다. 이러한 큰 배경 아래 미국 싱크탱크의 ‘회전문’ 매커니즘은 중국 싱크탱크 발전에 시사점과 교훈이 된다.
현재, 중국 싱크탱크의 수는 미국과 비슷하다고 할 수 있다. 그러나 중국 싱크탱크의 여론 영향력은 미국에 비해 약소하다.
첫째, 중국의 정부 및 대학 부속 싱크탱크는 이미 비교적 성숙한 단계에 있으나 민간 싱크탱크는 아직 첫걸음을 뗀 초기 단계에 있다. 전체적으로는 정부나 대학 부속, 민간 싱크탱크라는 이 세 종류의 싱크탱크 모델 사이에 상호 보완적 매커니즘은 형성되어 있지 않고 불균형적인 발전 양상을 보인다. 그 영향력에도 한계가 있다. 이러한 결함은 중국 정치 정책결정의 과학화와 민주화에 매우 큰 영향을 미치고 있다.
둘째, 현재 민간 싱크탱크는 발전 초기 단계에 있으며 양적으로 보나 영향력으로나 매우 취약한 상태이다. 중국 사회 내 새로운 사상을 알리거나 일반 대중을 교육하는 역할을 주로 담당할 뿐 정부 정책결정에는 영향력을 행사하지 못한다.
셋째, 1978년부터 중국 싱크탱크는 정책결정 과정 중 큰 영향력을 점차적으로 발휘해 왔다. 그러나 이런 영향력은 주로 일부 학자들의 활동이었다. 전체적으로 보면 싱크탱크는 아직 영향력을 발휘하는 매커니즘이나 대외적 명성을 형성하지 못하였다. 또한 세계화의 진행 과정 중 중국 싱크탱크가 국제 무대에서 내는 목소리도 부족하며 이는 중국의 소프트파워 구축과 국제 발언권에 심각한 영향을 끼칠 것이다.
넷째, 중국 싱크탱크와 정부 사이에 미국식 ‘회전문’ 메커니즘은 형성되어 있지 않지만 싱크탱크와 정부 사이에는 인재 이동 현상이 이미 나타나고 있다. 뿐만 아니라 특히 정부 또는 대학 부속 싱크탱크가 몇몇 정부 정책결정에 참여하는 정도와 깊이 및 영향력은 미국 싱크탱크의 경우 그 이상일 수도 있다. 일부 학자들은 정부와 장기적으로 협력하여 신뢰관계를 쌓았으며 중국 고위 지도층이 매우 중시하는 지식인 그룹이 되었기 때문이다. 또 다른 중요한 원인은 중국 정치에서 정치결정 과정이 간단하고 신속하다는 점이다.
따라서 중국 싱크탱크는 미국식 모델을 참고로 하는 동시에 중국의 정치체제, 경제 발전 과정, 사회 및 역사 환경에 맞는 중국 특유의 싱크탱크 모델을 세워야 한다. 중국 싱크탱크가 나아갈 발전 양상은 아래와 같다.
첫째, 앞으로 얼마 동안은 정부 소속 싱크탱크는 핵심적인 영향력을 여전히 유지할 것이다. 그러나 이 중 일부는 자금 출처, 운영 매커니즘, 관리 모델에서 개혁을 대폭 진행할 것이며 연구 주제가 사회 현실에 더욱 가깝고 또 다원화되도록 선정하며 연구 성과에도 창의성을 더욱 요할 것이다.
둘째, 민간 싱크탱크는 그 수와 규모 및 영향력에서 모두 안정적으로 성장하여 점차 상대적으로 성숙한 싱크탱크 시장을 형성하게 될 것이다. 그러나 앞으로 장기간 민간 싱크탱크는 주로 정부와 대중 사이에서 소통하는 다리 역할을 담당할 것이며 대중의 정치 참여와 중국 사회의 "조화(谐)"와 안정을 도울 것이다. 현재 중국에서 대중이 직접 참여하는 정책결정의 경로는 여전히 매우 적기 때문이다. 인터넷에서 어느 정도 정부와 대중 간의 대화가 있다 해도 인터넷의 익명성과 정보의 홍수로 인해 인터넷 상의 여론 수집은 소란스럽고 이성적이지 못한 경우가 많다.
셋째, 중국 싱크탱크는 점차 정부의 인재를 양성하는 역할을 맡게 될 수 있다. 미국식 ‘회전문’ 매커니즘이 중국에서도 완전히 같은 모습으로 나타날 가능성은 크지 않지만 중국 관료 선발 매커니즘과 연관성이 있다. 중국 관료는 정부 체제 내부의 인재 이동과 양성에 더욱 의존하고 있다. 체제 외부의 각종 조직이 참여할 방법이 거의 없다. 싱크탱크가 성숙해지면서 정부에 인재를 양성하여 배출하는 통로가 될 수 있다. 싱크탱크 인재가 정부에 들어가는 것은 중국 정치에서 정책결정의 과학화와 민주화에 도움이 된다.
앞으로 중국 싱크탱크의 발전에는 무한한 가능성 뿐 아니라 필요 또한 많다. 중국의 발전에 대한 수요 만이 아닌 세계에 대한 중국의 영향과 책임 차원에서 더욱 그렇다. 중국이 세계 정치, 경제 무대에서 중요한 역량이 점차 되면서 싱크탱크는 중국 정책결정 과정에만 큰 영향력을 발휘하는 것이 아니라, 중국의 민주정치를 이끄는 발전 과정 중 조력자와 매개 역할을 하게 되리라 예측할 수 있다. 나아가 중국 싱크탱크의 발전과 성장은 결국 중국과 세계의 소통과 융합을 촉진할 것이다.
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[6] 제임스 E. 앤더슨(James E. Anderson)저, 탕량 역, <공공정책>, 화샤 출판사 1990년판, 37-38쪽.
홍일표 한겨레경제연구소 연구위원
