HERI 칼럼

등록: 2010.07.01 수정: 2014.11.10


아래 내용은 '중국식 싱크탱크'라 불릴 수 있는 싱크탱크들의 역사와 유형, 현황을 깔끔하게 정리한 것으로 지난 24일 '중국식 싱크탱크'란 과연 무엇인가(1) 기사에 이은 두번째 내용이다. 필자 위핑에 따르면 중국의 '국책 싱크탱크'는 미국 싱크탱크의 가장 특징으로 꼽히는 '회전문' 현상을 마찬가지로 보여 주고 있으며, 대학 부설 연구소들은 '정치참여'와 '인재양성'의 기능을 충실히 수행해 오고 있다.  '민간 싱크탱크'들은 주로 기업 산하 연구소들이며, 점차 그 활동범위가 넓어지는 양상이다. 이러한 모습은 한국 싱크탱크들의 성장과정과 유사한 모습을 보여 준다. 다만 아직까지는 국책연구소가 다른 곳들에 비해 압도적 우위를 보이고 있는 상황인데,  이는 삼성경제연구소 등 민간 기업 연계 싱크탱크들의 급속한 성장, 사회운동 연계의 다양한 독립 싱크탱크들의 등장을 보이는 한국과는 조금 다른 양상이다.


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자금출처와 기구의 소속에 따라 분류해보면 중국의 싱크탱크는 대략 세 종류로 나눌 수 있다. 하나는 정부 부처 산하의 사업단위 성격을 갖는 연구 기구로 국무원발전연구중심, 사회과학원 산하의 전문연구소, 중국국제문제연구소 등이 이에 해당된다. 이런 싱크탱크는 이하‘국책 싱크탱크’로 통칭한다. 또 하나는 대학 부속 연구 기구로 베이징대학 국가발전연구원(중국경제연구중심의 후신), 칭화대학 국정연구중심 등이 이에 속한다. 마지막은 민간 기업 산하의 연구 기구로 천측경제연구소(天測經濟研究所, Unirule Institute of Economics), 21세기교육발전연구원(21世紀教育發展研究院, 21century Education Development Research Institute), 베이징삼략관리과학연구원 등이 있다. 이런 싱크탱크는 이하 ‘민간 싱크탱크’로 통칭한다.


중국 싱크탱크계를 한마디로 설명하면 ‘세 가지 종류의 싱크탱크가 공존하는 가운데 국책 싱크탱크가 절대 우위를 점하는 형국’으로 정리할 수 있겠다.

 

국책 싱크탱크중국의 회전문 


이 세 부류의 싱크탱크 중에서 가장 오랫동안 정책 결정에 참여해 온 곳은 정부 연구 기구다. 전통적인 국책 싱크탱크의 역사는 일정 정도 중국인민공화국의 역사와 맥을 같이 하며 뚜렷한 시대적 특징을 보인다.


예를 들어, 1956년에 설립된 중국국제문제연구소는 국제문제를 전문적으로 연구하는 중화인민공화국 최초의 연구 기구다. 당시 외교부 상무 부(副)부장이었던 장원톈(張聞天)의 발의와 주도하에 설립되었다. 멍융쳰(孟用潜), 천한성(陳翰笙), 우반눙(吴半農) 등 창립초기 연구원들은 모두 혁명시기의 혁명가, 사회활동가, 국제법전문가, 번역가 등이었다. 이 연구원들의 공통점은 외교적 혹은 정치적 활동 경험을 갖고 있으면서 상당 수준의 이론을 겸비하고 있었다는 것이다.


국책 싱크탱크는 각 부처에 직속되어 있기 때문에 직접적인 혜택을 누리며 정책 연구에 있어 분명한 우위를 점할 수 있다. 국제문제연구소의 궈셴강(郭憲綱) 부소장은 “국제문제연구소의 연구 성과는 정책적 성격이 강합니다. 외교부의 정책 노선에 부합하는 연구성과를 내놓기 때문에 중앙정부가 정책을 결정하는 데 상당한 참고 가치를 지니지요. 또 국제문제연구소는 보다 직접적이고 신속하게 양자관계, 다자관계 등 여러 관계망을 구축할 수 있기 때문에 국내 정치 상황과 관련된 최신 정보를 가장 먼저 입수해 그 안에서 유의미한 정보를 포착해 낼 수 있습니다.”라고 말했다.


국제문제연구소는 외교정책 연구 외에도 외교부 간부를 양성하는 역할도 맡고 있다. 궈셴강(郭憲綱)부소장의 소개에 따르면, 모든 연구원들은 연구소에서 일정 기간 일한 후 반드시 재외공관으로 파견되어 4년간의 실무 기간을 거쳐야 한다. “실제 외교업무를 경험한 후에야 연구원들은 비로소 학술적인 연구방법과 지식구조에서 벗어나 심도 있는 정책분석으로 나아갈 수 있습니다”라고 그는 지적한다. 국제문제연구소의 역대 소장들은 모두 외교관이었다. 마전강(馬振崗)현임 소장 역시 주영대사를 지냈고, 전임 소장도 주독대사를 지낸 바 있다. 연구소 근무 기간과 외부 근무 기간에 탁월한 능력을 보이는 연구원은 대사나 공사로 임명될 가능성이 있으며 이런 예는 매우 많다.


이렇게 보면 중국에‘회전문’메커니즘이 존재하지 않는다고는 말할 수 없다. 단지 영향력이 비교적 미미하고 정부와 연구기관 사이의 인재 이동이 그리 원활하지 않을 뿐이다. 예를 들면 외교부는 산하 사업단위에서 인재를 끌어올 뿐 이 루트를 대학이나 다른 연구기관에 개방하지 않고 있다.


국제문제연구소의 역사가 전통적인 국책 싱크탱크가 걸어온 길을 대변한다고 한다면, 중앙편역국비교정치경제연구중심은 새시대의 국책 싱크탱크를 대표한다고 할 수 있다. 설립 당시인 1999년에는 이미 중국의 대학 연구 기구와 민간 연구 기구들이 활발한 성장세를 보이고 있었다. 허쩡커(何增科) 집행주임은 기자에게 “우리 센터는 처음부터 중국 싱크탱크로 설립되었습니다. 정책연구와 응용연구를 중심으로 중국사회의 발전에 긍정적인 영향을 끼치는 것을 목표로 하고 있지요.”라고 소개했다.


정부 직속의 연구 기구와는 달리 비교정치경제연구중심은 보다 자주적인 연구를 진행하고 있지만 동시에 발전의 부담을 안고 있다. 따라서 외부의 지원을 적극적으로 유치하여 질적인 면에서나 양적인 면에서나 우수한 연구성과를 내야 한다. 창립이래 연구센터는 중앙 기관과 국가 부처의 여러 중대 연구과제에 참여해 왔다. 지난 10년간 무려 257건의 각종 연구과제에 참여했는데 이는 연구원이 30명이 채 안 되는 인력으로 연평균 20건 이상의 연구과제를 수행했다는 말이 된다.


천자강(陳家剛) 부주임은 민간 싱크탱크와 협력했던 자신의 경험을 이야기하면서 “국책 싱크탱크와 민간 싱크탱크는 연구 시각에서 어느 정도 차이가 납니다. 예를 들어 우리가 정부 부처나 지방 정부의 정책 연구에 참여할 때는 각 부처와 지방정부의 실제 상황을 고려하면서 국가의 전체 발전 방향에 부합하고자 노력합니다. 정책 상품은 건설적이어야 하며 실제 현실에 적용할 수 있는 것이어야 합니다. 그러나 민간 싱크탱크에서 내놓는 제도적 모델은 너무나 이상적이어서 현실과는 괴리가 있지요. 그들은 정부와 민중을 서로 대립시키며 이것 아니면 저것을 선택해야 한다는 식으로 몰고 가는데, 이렇게 나온 정책 제안은 실제 실현 가능성이 떨어집니다.”라고 말했다.

 

 대학 싱크탱크정치참여와 인재양성 


정부로부터의 정치적 압력과 구속은 받지 않으면서 민간 싱크탱크보다 쉽게 정부부처에 접근할 수 있다는 것이 대학 연구 기구가 갖는 가장 큰 장점이다. 칭화대학중미관계연구중심(清華大學中美關系研究中心)의 쑨저(孙哲) 주임은 웃으며 “우리는 보다 여유롭게 중미 양국의 정부와 양안사이[1], 그리고 국내 각 기관 사이를 오갈 수 있습니다. 정치적 부담을 과도하게 느끼지 않으면서도 이들 사이에서 어느 정도의 접착제 역할을 하고 있지요.”라고 말했다.


칭화대학중미관계연구중심은 2007년 9월에 설립된 기관으로 쑨 주임의 소개에 따르면 학술교류활동 추진, 정기간행물 및 학술보고서 출간, 정부 과제 수행이 주요 업무다. 국책 싱크탱크와는 달리 대학 연구 기구는 정부부처와 관계를 맺을 수 있는 자생적 루트가 존재하지 않는다. 그들이 의지하는 것은 인맥과 정보다. 쑨 주임은“우리는 재정부, 국무원대만사무판공실(國務院台灣事務辦公室, Taiwan Affairs Office of the State Council), 외교부와 모두 협력관계를 맺고 있습니다. 우리는 경제적 목적에서가 아니라 영향력을 확장하기 위해 정부 과제를 수행합니다. 전체 연구를 커버하기에는 경비가 부족하기 때문에 사회에서 자금을 최대한 끌어와야 합니다.”라고 말했다.


싱크탱크가 실제 정책 결정 과정에 참여해 본 경험이 얼마나 중요한지는 말할 필요도 없다. 쑨 주임은 “칭화대학중미관계중심에서도 정부 퇴직 관료를 초빙해 현재 국장급 간부 8명이 우리 센터에서 일하고 있습니다. 우리는 더 많은 정부 관료들이 들어오길 희망합니다.”라고 언급했다.


그는 센터의 실제 영향력을 언급하며 이렇게 말했다.“오늘날 외교 활동이 갈수록 다양해지고 있습니다. 우리 센터는 일정 부분‘민간외교’의 역할을 하고 있다고 생각합니다. 대만 문제를 예로 들어 보면, 올해 대만에서 열리는 회의에 수 차례 참석해 국제 위상 문제와 평화 협정의 실천문제, 그리고 미국의 대만 무기 수출 문제를 논의했습니다. 이런 문제들은 몇 차례 회의를 한다고 해서 바로 해결할 수 있는 문제가 아닙니다. 우리가 하는 일들이 바로 정책으로 연결되는 것은 아니지만 적어도 우리의 관점이 미국과 대만, 그리고 국내의 정책 결정에 영향을 끼칠 수 있다고 봅니다.”


기타 유형의 싱크탱크들과 비교했을 때 대학은 교육과 인재양성이라는 독특한 분위기와 조건을 갖고 있다. 따라서 교육과 인재양성은 대학 연구 기구가 갖는 뚜렷한 특징이다. 쑨 주임은 “우리는 후진 양성을 매우 중요하게 생각합니다. 여러 조로 나누어 가장 권위 있는 학자가 젊은 교사와 연구조교를 이끌고 연구를 진행하지요. 예를 들어, 대만문제는 쉬스취안(許世詮) 교수가 진행하고, 미국과 관련된 교육은 미국 브래드포드(Bradford)대학 교수진이 담당합니다. 중미 경제무역 파트는 저우스졘(周世儉) 교수와 장즈샹(張之驤) 교수가 담당하고 있습니다.”라고 소개했다.


쉐란 칭화대학공공관리대학 학장은 대학 싱크탱크와 정부부처와의 관계를 다음과 같이 정리했다.“대학은 일반적으로 기초연구를 진행합니다. 정책적 관점에서 보자면 대학이 진행하는 연구는 정부 내부 연구 기구보다 주변적이기는 하지만 상대적으로 훨씬 객관적입니다. 대학은 장기 연구를 진행할 수 있기 때문에 오랜 시간에 걸쳐 보다 심도 있는 연구를 진행할 수 있습니다. 우리 대학은 실제 정책 결정 과정에 여러 차례 참여한 바 있습니다.” 예를 들면, 칭화대학국정연구중심(清華大學國情研究中心)과 국가발전개혁위원회(中華人民共和國國家發展和改革委員會, National Development and Reform Commission)의 기획부처는 제 11차 5개년 계획과 제 12차 5개년 계획의 정책방향연구를 함께 진행한 경험이 있다.


또 칭화대공공관리NGO연구소는 민정부(民政部)[2]민간사무 관리부처와 협력한 경험이 있고, 공공관리대학염정건설연구중심[3](公共管理學院廉政建設研究中心)은 중국공산당중앙기율검사위원회(中國共產黨中央紀律檢查委員會,약칭 中紀委)와 협력하고 있다. 쉐란 학장 역시 과 의 초안 작업에 참여 한 바 있다.


민간 생크탱크도와주되 방해하지는 말자 


국책 싱크탱크와 대학 싱크탱크에 비해 중국의 민간 싱크탱크는 재원과 정책적 지원, 그리고 정보 수집 면에서 모두 우위를 점하지 못하고 있다. 통계에 따르면, 중국의 싱크탱크 2000여 곳 중 95%이상이 정부로부터 직접적 혹은 간접적인 재정지원을 받아 유지되고 있다. 현재 중국의 민간 싱크탱크는 전체 싱크탱크의 5%정도를 차지하고 있는데 최대 규모라고 해봐야 연구원 20여 명에 연간 운용자금이 200만 위안(한화 약 348,720,000원 정도) 에 불과한 영세한 규모를 보이고 있다. 이런 이유로 민간 싱크탱크들은 중국의 정책 연구 환경에 많든 적든 불만을 가질 수 밖에 없는 상황이다.


그러나 왕진링(王金嶺)은 이런 상황에 전혀 개의치 않았다. 그는 “나는 삼략연구원을 ‘도와는 주되 방해는 하지 않는 곳’으로 포지셔닝하고 있습니다. 어떤 사람들은 나의 이런 생각에 대해 너무 세상물정 모르는 소리라고 합니다. 하지만 제 생각은 다릅니다. 중국은 점진적으로 발전해야 하며 싱크탱크는 정부 정책에 적극적으로 참여해야 합니다. 또 앞으로의 발전전망도 밝다고 생각합니다. 그러나 정부에게 명분과 정책, 자금을 요구하며 일방적으로 원망만 해서는 안 된다고 봅니다. 싱크탱크는 우선 자신의 힘으로 홀로서기를 해야 합니다.”라고 말했다.


베이징삼략관리과학연구원(北京三略管理科學研究院)은 2001년 12월에 설립된 기관으로 중국 최초의 군사적 색채를 띤 민간 싱크탱크다. 군부 배경을 갖고 있지는 않으며, 현재 ‘중국 싱크탱크’(http://www.chinathinktank.cn)라는 사이트를 운영하고 있다. 앞에서 말한 홀로서기는 말하기는 쉬우나 실천하기는 매우 어렵다. 이에 대해 왕진링은 “우리는 기업 컨설팅과 공공자문을 접목시켜 운영하고 있습니다. 정책연구와 관련 사이트 운영은 돈이 되지 않지요. 따라서 재원을 마련할 수 있는 다른 루트를 개척할 필요가 있는데 우리가 선택한 방법은 매니지먼트와 기업관리를 우리의 연구분야로 삼은 것입니다. 이렇게 현실적인 수요를 만족시키는 데서 출발해 필요한 재원을 마련하고 있습니다.”라고 말했다.


왕진링은 최근 몇 년간 삼략연구원이 거둔 성과를 들어 민간 싱크탱크의 실력과 잠재력을 설명했다. “우리는 내부문건 작성에 참여한 적이 있습니다. 인재 유출 문제에 관한 보고서였는데 <>와 중국공산당중앙위원회조직부(中國共產黨中央委員會組織部)의 <>지에 내부문건으로 수록되었습니다. 우리의 생각을 알리는 두 번째 루트는 언론입니다. 대중 여론을 움직임으로써 정책 결정에 영향을 줍니다.  TV매체와의 협력은 우리의 가장 큰 특징이라 할 수 있는데 CCTV와 피닉스TV, 홍콩케이블과 다년간의 협력관계를 유지해 오고 있습니다. 비교적 큰 영향력을 갖는 두 프로그램, , 에 자주 출현하는 쉬광위(徐光裕)과 펑광쳰(彭光謙), 이 두 사람은 우리 연구원에서 추천한 군사 전문가들입니다.”


이 밖에도 삼략연구원은 정부와 군부의 연구과제에 여러 차례 참여한 바 있다. 왕진링에 따르면 삼략연구원의 정책연구는 기술적 연구보다는 거시적 연구에 주안점을 둔다는 특징을 갖고 있다.  “이는 우리의 현실적인 연구 능력과도 관계가 있습니다. 체계적인 연구에 있어서는 우리 연구원의 능력이 정부의 군사분야 싱크탱크와 비교할 만한 수준이 되지 않습니다. 우리의 특징은 새로움과 신속함, 즉 현재의 조류를 타면서 새로운 흐름을 포착해 내는 것입니다.”


삼략연구원의 가장 큰 장점은 연구인력이 군대 고위급 지도자와 군대 싱크탱크 전문가들로 구성되어 있다는 점이다. 때문에 그들의 연구는 전문성과 정책적 특성을 강하게 띤다. 삼략연구소의 리하이타오 연구원도 군부 싱크탱크에서 다년간 일한 경험이 있다. 그는 이런 경험을 바탕으로 다음과 같이 말했다. “우리는 국책 싱크탱크가 거둔 성과를 긍정할 필요가 있습니다. 중국이 오늘날의 발전을 이룰 수 있었던 데에는 국책 싱크탱크의 공이 큽니다. 그러나 국책 싱크탱크에도 문제는 있습니다. 독립성이 부족하고 정부 정책과 너무 긴밀하게 연관되어 있어요. 주로 정책을 홍보하고 설명하는 역할을 하므로 정부와 다른 목소리를 낸다는 것이 매우 힘이 듭니다. 국가에 도움이 되는 전략적이며 장기적 비전을 갖는 연구는 그리 많지 않지요. 예전에 군사분야의 국책  싱크탱크에서 일한 적이 있는데 그때 이점을 깊이 느꼈습니다. 그들이 원을 그립니다. 그리고 원이 동그랗다고 말해요. 그들이 그린 원이므로 객관적으로 존재하는 정책적 결함들은 드러나지 않고 묻혀버립니다. 그래서 시스템적으로 접근할 필요가 있습니다. 독립적인 민간 싱크탱크가 필요한 이유가 여기에 있습니다. ”


정책제정자에게 있어 어떻게 하면 국책 싱크탱크와 대학 싱크탱크, 민간 싱크탱크의 능력을 모두 동원하여 이용할 수 있는가 하는 문제야말로 그들의 정치적 역량을 시험해 볼 수 있는 가늠자다. 왕진링은 “개혁 개방 30년 동안 중국의 정세는 갈수록 복잡해지고 있습니다. 권력 집단, 자본 집단, 지식 집단, 노동 집단이 이미 형성되었습니다. 공공의 이익을 보장하고, 서로 결탁한 권력 집단과 자본 집단이 정책 결정을 좌지우지 못하게 하려면 어떻게 해야 하나는 연구할 필요가 있는 문제입니다.”라고 말했다.


이에 대해 쉐란 학장은 다음과 같이 언급했다. “우리는 정책이 임기응변적으로 제정되는 상황을 극복해야 합니다. 정책 시장을 조성하여 여러 가지 다른 정책제안들이 공존하며 경쟁할 수 있는 환경을 만들어야 합니다. 지구 온난화 문제를 예로 들어보면, 중국이 앞으로 어떤 입장을 취해야 하는가에 대해 각 연구기관마다 제안을 내놓으면 1000 개의 제안이 모일 것입니다. 그러면 이것들을 가지고 정책 시장에서 다같이 토론을 합니다. 토론과 비교와 경쟁의 과정을 통해서 가짜는 걸러지고 진짜만 남게 됩니다. 또 여기에 대중들의 의견을 반영하면 최종적으로 3~5가지 방안이 남습니다. 어떤 최종 판단을 내릴 지는 정치가들의 몫입니다.” 



[1] 양안(兩岸)이란 중국과 대만을 말한다(역주).

[2] 중화인민공화국 민정부(中華人民共和國民政部)는 중화인민공화국 국무원 소속으로 사회행정에 관한 업무를 담당하는 부서이다(역주).

[3] 여기서 ‘염정(廉政)’이란 ‘청렴정치’를 의미한다(역주).


홍일표 한겨레경제연구소 연구위원

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등록: 2010.07.26 수정: 2014.11.11 한국의 제조업체가 일본이나 독일의 제조업체에 비해 뛰어난 경쟁력을 가지고 있는가? 불과 5년 전만 해도 이 질문을 받은 사람이라면 열에 아홉은 고개를 가로 저었을 것이다. 하지만, 이번...

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  • 2014.11.11
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[착한경제] 경영학이 묻는 결혼의 이유

등록: 2010.07.23 수정: 2014.11.10 "우리는 지금 전례 없는 위기 앞에 서 있습니다. 우리는 더 치열한 경쟁의 세계 앞에 던져져 있습니다. 정신 바짝 차리지 않으면 언제 망할지 모릅니다." 삼성 이건희 회장이 사퇴했던 회장직...

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  • 2014.11.10
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[착한경제] ‘박세일 총리’와 국책연구소 재편시나리오

등록: 2010.07.22 수정: 2014.11.10 요즘 가장 언론에 많이 오르내리는 정부부처를 꼽으라면 아마 '총리실'일 것이다. 민간인 사찰의혹에서부터 '세종시' 총리라는 비아냥을 받았던 정운찬 총리 후임에 관한 얘기까지, 말그대로 뒤...

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  • 2014.11.10
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[착한경제] 장애인을 자립시킨 착한 콩나물

등록: 2010.07.21 수정: 2014.11.10 한국 사람들이 유독 많이 쓰는 단어 가운데, ‘우리’라는 말이 있다. 그 의미는 ‘나’라는 말과 유사하지만, ‘나’라는 말이 가지고 있는 개인주의적 성향을 한국 사람들은 그다지 좋아하...

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  • 2014.11.10
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[착한경제] 개천에서 용나려면…

등록: 2010.07.20 수정: 2014.11.10 ‘개천에서 용나기’가 갈수록 어려워지고 있습니다. 지난 연말 한국개발연구원(KDI)은 고용 없는 성장과 사교육 확산으로 부모의 경제적 지위가 자녀에게 이전되는 '부(富)의 대물림' 현상이 갈...

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  • 2014.11.10
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