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탄소중립과 에너지 전환에 성공하려면 원가(연료가격)를 반영하는 전기요금의 ‘정상화’가 필요하다는 데 학계 전문가와 소비자·환경·재계 등 각계 이해관계자들이 한목소리를 냈다. 또 에너지 요금이 정치논리에 휘둘리지 않고 원가에 기반해서 합리적으로 결정되려면 전기와 가스를 통합한 독립된 에너지규제위원회 신설 등과 같은 거버넌스 개선이 시급하다는 의견도 다수를 이뤘다.
한국전력이 독점하는 전력판매시장을 개방해 경쟁체제로 전환할 필요성도 제기됐다. 다만 이런 개방이 전기요금의 정상화를 위해 필수적이라는 의견과, 자칫 민영화로 이어져 요금 급등과 전력공급 불안으로 이어질 수 있다는 우려가 엇갈렸다.
<한겨레>가 11일 서울 마포구 공덕동 본사 3층 청암홀에서 개최한 ‘탄소중립을 위한 전력정책 진단과 개선과제’ 토론회에서 정연제 에너지경제연구원 전력정책연구팀장은 ‘전기요금의 문제점과 상황진단’ 주제발표를 통해 “국제유가와 가스 등 글로벌 연료가격 급등에도 불구하고 전기요금을 올리지 않으면서 한전이 역사상 최대 적자를 보였다”면서 “한전의 부채와 전력채 발행 급증으로 정상적인 기업이라면 생존할 수 없을 정도”라고 진단했다. 한전의 영업손실은 올해 1분기 7조8천억원(연결기준)으로 사상 최대를 기록했고, 연간 전체로는 20조원이 넘을 것으로 추정된다.
정 연구팀장은 “원료가격 등락과 상관없이 값싼 전기요금이 계속 유지되면서 가격신호 기능을 상실하고 시장원칙을 통해 한정된 재화를 효율적으로 배분하는 게 불가능하다”면서 “전력소비 절감과 탄소중립 실현에도 도움이 되지 않고, 안정적 전력공급을 위한 필수 투자재원 부족으로 이어질 수밖에 없다”고 분석했다.
유승훈 서울과학기술대학교 창의융합대학장은 ‘에너지 규제거버넌스 개선방항’ 주제발표에서 “탄소중립 및 에너지 안보라는 두 마리 토끼를 잡으면서 에너지 산업의 갈등 해소를 위해서는 에너지규제위원회의 출범이 불가피하다”고 진단했다. 유 학장은 “규제와 진흥을 분리하는 정부조직의 기본 원리에 따라 에너지 규제를 통괄하는 에너지규제위원회를 신설해 심판역할을 맡고, 산업 및 에너지 진흥을 총괄하는 산업부가 선수 역할을 맡는 것이 합리적”이라면서, “특히 에너지 요금은 물가관리 논리와 정치 개입이 일상화되어 있어서 별도의 위원회를 통해 규제할 필요가 있다”고 말했다.
유 학장은 “탄소중립시대의 안정적 에너지 공급 확보, 재생에너지원의 변동성 대응, 에너지 시장 효율성 강화 등을 위해서는 전기뿐만 아니라 가스, 지역난방, 석유 등 에너지 분야 전반을 통합적으로 규제하는 에너지 거버넌스 구축이 긴요하다”는 제안도 했다. 선진국은 미국의 공익사업위원회(PUC), 영국의 가스전력시장위원회(GEMA), 독일의 연방네트워크기구(BNetzA) 등과 같이 에너지 부처와 별도로 의회와 정치로부터 독립적인 에너지규제위원회를 운영하고 있다는 것이다.
현재 전기요금 조정은 한전이 개정안을 올리면 기획재정부와 산업자원부가 조정한 뒤 전기위원회가 추인한다. 정부의 최우선 과제가 물가안정에 맞춰지면서, 정부가 2020년 말 도입한 연료비연동제(연료비 변화 추이에 맞춰 전기요금 결정)도 유명무실해져, 전기요금 결정 과정의 ‘탈정치화’가 시급하다는 의견이 많다.
유승훈 학장은 또 “화력발전의 경쟁체제를 유지하되 규모의 경제성 강화를 위해 현재의 5개를 2~3개로 재편하는 방안을 고려해야 한다”며 전력산업 구조의 재편 필요성도 제기했다. 유 학장은 “중소규모 고객에 대한 전력판매는 한전이 혼자 맡고, 대규모 고객에 대한 전력판매는 한전과 신규 판매회사가 공급하는 현행 판매구조에서 벗어나서, 보다 다양한 판매사업자가 등장해 상호경쟁함으로써 소비자가 직접 판매사업자를 선택할 수 있고, 소비자 편익이 증진될 수 있도록 해야 한다”고 제안했다.
토론에 나선 조홍종 단국대 교수는 전기요금 정상화와 관련 “우리나라 전기요금은 경제협력개발기구(OECD) 평균 대비 59%로 37개 회원국 중 36위이고, 글로벌에서 가장 낮은 수준”이라면서 “전기요금 현실화를 통해 가격 시스널을 회복해서 수요 효율화를 하는 게 최선”이라고 말했다. 정세은 충남대 교수는 “무조건 싼 전기가 복지라는 과거 패러다임에서 탈피해야 한다”면서 “연료비 증가, 석탄과 원전의 사회적 비용, 재생에너지 전환 정책 비용은 전기요금 인상 요인이 될 수밖에 없고, 전기요금이 인상돼야 에너지 절약과 에너지 효율화가 가능하다”고 지적했다.
석광훈 에너지전환포럼 전문위원은 “지금의 에너지 공급위기는 러시아-우크라이나 전쟁이 끝나도 지속될 수밖에 없다”면서 “전력·가스 수요가 가격신호에 반응할 수 있는 메커니즘을 도입해 수요를 줄여야 한다”고 분석했다. 조영준 대한상의 지속가능경영원장은 “전기요금이 복지와 물가관리 수단으로 활용돼 정치적으로 결정되는 일이 반복되다 보니 합리적인 전기소비 유도가 불가능하다”면서 “탄소중립 추진 과정에서 에너지 수요가 전기에 의존하는 ‘전력화’가 심화하면 부작용이 더 커질 것이기 때문에 합리적인 전기요금 결정체계 구축과 함께 여름철 실내 적정온도 유지 등과 같은 에너지 효율화 노력이 필요하다”고 말했다. 홍혜란 에너지시민연대 사무총장은 “원가상승으로 전기요금 인상이 불가피하다는 설명에 그칠 게 아니라 기후위기 대응과 탄소중립 실현을 위해 전기요금 현실화가 필요하다는 사회적 합의와 정책 목표 설정이 우선돼야 한다”고 주문했다.
조홍종 교수는 에너지규제위원회 개편과 관련 “인력과 예산이 독립적인 에너지요금 결정위원회를 신설해야 한다”면서 “금융통화위원회에 준하는 위원 임명 절차와 의결서 작성, 회의록 공개 등이 필요하다”고 제안했다. 임원혁 한국개발연구원 국제정책대학원 교수는 “에너지규제위원회를 신설할 경우 여야와 주무부처 장관의 추천을 거쳐 대통령이 임명해서 임기를 보장하고, 위원의 자격요건에 에너지 관련 전문성을 강화해야 한다”면서도 “전기요금 결정체계를 개선하기 위한 거버넌스 개편에 한계가 있을 수 있다”고 지적했다. 정세은 교수는 “물가안정에 대한 정책적 고려가 향후에도 과도할 수 있다는 점에서 전기위원회를 독립적 기관으로 만드는 것도 중요한 대안이 될 수 있지만, 통합적인 에너지규제기관 설립은 전체 에너지정책의 판을 개혁하는 것이어서 더 깊은 논의가 필요하다”고 말했다.
조홍종 교수는 전력 판매시장 개방과 관련해 “ 외환위기 이후 발전부문 분할과 전력거래소 설립 등의 전력산업 구조개편을 시작했다가 소매시장 경쟁체제 도입 등과 같은 후속 개혁이 중단됐다”면서 “이제 재생에너지 확대로 인한 사회적 비용 증가 등과 같은 전력시장의 구조적 변화에 대비할 시점이 됐다”고 진단했다. 석광훈 전문위원은 “ 세계은행이 2018년 15개 개발도상국들에 대한 조사결과 전력시장에 경쟁체제를 도입하지 않는 한 독립적인 전력시장 규제기구는 유명무실해진다는 점을 발견했다”면서 “1994년 석유가격의 원료비연동제와 1997년 석유시장 자유화 사례처럼 질서있는 시장개편을 지금부터 추진해야 한다”고 주장했다. 석 전문위원은 또 “에너지 요금안정을 통한 부족한 복지정책 보완, 제조업 지원 등을 목적으로 에너지 공기업과 국가독점 에너지시장에 기반해 설립된 한전과 가스공사 체제는 탄소중립 실현, 재생에너지 주도 전력시장에 필요한 공급과 수요의 유연성 개선을 가로막는 장애물이 되고 있다”면서 “윤석열 정부가 긴축재정과 감세정책을 강조하는 상황에서 천문학적 수준으로 늘어날 한전과 가스공사의 부채와 적자분을 정부재정으로 감당할 수는 없기 때문에 극단적인 방식의 자산매각이 불가피할 것”이라고 전망했다.
반면 정세은 교수는 “전력 판매시장 개방은 외환위기 이후 추진되다가 중단된 전력산업 구조개편의 최종 목표였고 결국은 우회 민영화에 해당한다”면서 “전력의 외부적 비용, 사회적 비용, 정책적 비용을 전기요금에 반영할 것인가는 판매시장 개방과 상관없이 국가가 결정할 수 있는 문제”라며 반대했다. 임원혁 교수는 “화력발전 공기업의 부분 통합과 판매경쟁의 도입을 통해 기대할 수 있는 규모의 경제 등 긍정적 효과는 제한적”이라면서 “전기요금 정상화와 교차보조 해소가 선결과제”라고 지적했다.
정연제 연구팀장은 윤석열 정부가 문재인 정부의 탈원전으로 인해 한전 적자가 늘었다는 주장을 펴는 것에 대해 “진짜 문제는 탈원전이 아니라 에너지전환정책 자체에 있다”면서 “한전적자를 둘러싼 논쟁만 벌이고 정작 중요한 전기요금 정상화 논의는 뒷전으로 밀렸고, 원자력 비중을 높인다고 해서 전기요금 인상 요인이 사라지는 것도 아니다”고 지적했다.
윤관석 국회 산업통상자원중소벤기업위원장은 축사에서 “정부는 한전의 독점 판매구조를 깨고 경쟁과 시장원칙으로 민간참여를 확대하겠다며 전력 판매시장의 민간 개방을 공언하고 원가연계형 전력요금제 도입을 추진하고 있다”면서 “이에 대해 전기요금의 정상화에 기여할 것이라는 긍정적 시각이 있는 반면 민간참여 확대가 자칫 전력 민영화의 초석이 되어 앞서 민영화를 시행했던 미국과 영국처럼 전기요금 폭등과 전력공급 중단이라는 부적용을 초래할 것으로 우려하는 시각도 적지 않다”고 말했다. 윤 위원장은 “전력공급정책에 대한 각계각층의 의견수렴과 신중한 논의가 필요한 시점에 이번 토론회가 열리는 것은 매우 뜻 깊고 소중하게 생각한다”고 의미를 부여했다.
곽정수 한겨레경제사회연구원 선임기자 jskwak@hani.co.kr
